中央第五生态环境保护督察组督察四川发现，眉山市在集中式饮用水水源地黑龙滩水库周边违法开发房地产项目，挤占黑龙滩水库生态空间，严重破坏水源地生态环境，督察组：四川眉山违法开发房地产，威胁人民群众饮水安全。

一、基本情况

黑龙滩水库位于眉山市仁寿县，水域面积23.6平方公里，总库容3.6亿立方米，是眉山市区、仁寿县、乐山市井研县近300万群众的饮用水水源地，生态功能和地位十分重要。但是近年来，眉山市、仁寿县违法在黑龙滩饮用水水源准保护区内规划建设大量房地产项目，对保护区生态功能造成严重影响。此次督察进驻前，眉山市对邻近水面的部分楼房进行了拆除。

二、主要问题

（一）违法侵占饮用水水源准保护区

2017年12月，四川省人大常委会会议批准《眉山市集中式饮用水水源地保护条例》，禁止在准保护区内新增居民集中居住点。但督察发现，2018年4月以来，眉山市、仁寿县违反条例规定，在黑龙滩饮用水水源准保护区内大肆开发房地产项目，导致准保护区内居民集中居住点大量增加。其中，长岛未来城、天府生态城2个片区已审批房地产项目20个，规划建设楼房1097栋（其中低层楼房542栋），总用地面积约3222亩，建筑面积约332万平方米。截至目前，2个片区已建成楼房322栋（全部为低层），占地约546亩，建筑面积约37万平方米；在建楼房775栋（其中低层楼房220栋），占地约2676亩，建筑面积约295万平方米。大量低层楼房邻水而建，严重挤占饮用水水源地生态保护空间。

（二）违规决策为房地产开发让路

2018年2月，眉山市城乡规划委员会在审议天府生态城、长岛未来城片区项目规划时明确，市人大常委会要对《眉山市集中式饮用水水源地保护条例》有关禁止性条款作出书面说明。眉山市人大常委会法制工作委员会在无法律解释权的情况下，分别于2018年3月、2020年4月向黑龙滩风景区管委会、仁寿县人民政府出具书面说明，违背立法本意，将条例中“禁止在准保护区内新增居民集中居住点”的规定，解释为“本款规定的立法原意是禁止在准保护区内场镇规划区外的农村地区新增居民集中居住点”，为该区域房地产开发“开绿灯”，直接导致黑龙滩饮用水水源准保护区内20个房地产项目相继违法开工建设。

（三）严重破坏黑龙滩水源地生态环境

《四川省饮用水水源保护管理条例》规定，地表水饮用水水源准保护区内，禁止非更新性、非抚育性采伐和破坏饮用水水源涵养林、护岸林和其他植被。但督察发现，2018年以来，四川省林业和草原局违规为有关房地产项目办理林地使用手续，导致黑龙滩饮用水水源准保护区342.56亩林地被侵占，其中防护林63.45亩。同时，由于监督管理不到位，2018年以来，黑龙滩流域内还发生88件破坏林地案件，涉及林地面积761.58亩，其中防护林56.80亩。现场看到，黑龙滩水库北部及西北部区域大量植被遭到毁坏，原有林木已被成片高楼和洋房取代，水源涵养功能基本丧失，影响了黑龙滩水库生态系统的原真性和完整性。

此外，根据四川省人民政府批准的《四川省黑龙滩生态环境保护试点总体实施方案》，眉山市应于2017年年底前建成生态环境保护工程项目53项。截至本批督察时仍有8个项目未完成甚至未实施，其中应建设的4000亩生态涵养林只完成了192亩，仅占4.8%。

三、原因分析

眉山市、仁寿县贯彻落实生态优先、绿色发展理念存在偏差，没有正确处理好发展与保护的关系，对黑龙滩水库的特殊重要地位认识不到位，饮用水水源地保护不力。

督察组将进一步调查核实有关情况，并按要求做好后续督察工作。

9月17日，生态环境部通报，第二轮第四批中央生态环境保护督察组深入一线、深入现场，查实了一批突出生态环境问题，核实了一批不作为、慢作为，不担当、不碰硬，甚至敷衍应对、弄虚作假等形式主义、官僚主义问题。为发挥警示作用，切实推动问题整改，对7个典型案例进行集中公开通报。

四川省眉山市违法开发房地产 黑龙滩水源地生态环境遭到破坏

督察发现，眉山市在集中式饮用水水源地黑龙滩水库周边违法开发房地产项目，挤占黑龙滩水库生态空间，严重破坏水源地生态环境，威胁人民群众饮水安全。

2017年12月，四川省人大常委会会议批准《眉山市集中式饮用水水源地保护条例》，禁止在准保护区内新增居民集中居住点。但督察发现，2018年4月以来，眉山市、仁寿县违反条例规定，在黑龙滩饮用水水源准保护区内大肆开发房地产项目，导致准保护区内居民集中居住点大量增加。其中，长岛未来城、天府生态城2个片区已审批房地产项目20个，规划建设楼房1097栋。截至目前，2个片区已建成楼房322栋，在建楼房775栋。大量低层楼房邻水而建，严重挤占饮用水水源地生态保护空间。

中国有色集团下属东方公司伪造协议和签字 非法处置危险废物

督察发现，中国有色矿业集团有限公司（称中国有色集团）下属中国有色（宁夏）东方集团有限公司（东方公司）环境保护主体责任不落实，非法处置危险废物，违法违规建设生产。

东方公司下属钽业公司生产中产生的甲基异丁基酮废包装桶属于危险废物。督察发现，钽业公司擅自将2017至2019年期间产生的约4500个甲基异丁基酮废包装桶作为普通废铁，分3批非法出售给没有危险废物处置资质的石嘴山市亚峰废旧物资回收有限公司回收利用。

为了掩饰其非法处置危险废物行为，钽业公司于2021年6月伪造与原料供应商南京卓诚石油化工有限公司签订的包装桶回收协议（2016年至2020年每年各1份）和《宁夏东方钽业有限公司危险废物交接确认台账（甲基异丁基酮包装桶）》（2016年至2020年），并伪造原公司安全生产部门员工的签字，试图让危险废物交接确认台账更加“逼真”，性质十分恶劣。

中国黄金集团部分企业推进矿山绿色开采和修复治理工作不力

2018年6月第一轮中央生态环境保护督察“回头看”指出，中国黄金二级公司中金黄金股份有限公司（中金黄金）所属的黑龙江乌拉嘎金矿与新青白头鹤国家级自然保护区大面积重合，且采矿证到期后仍违法生产。整改方案要求，2020年底前退出自然保护区内的全部矿权并拆除生产设施。督察发现，该企业虽已停产并签订矿权退出协议，但一直未拆除生产设施。由于曾经长期违规露天开采，形成较大范围的露天采坑。因未落实边坡削坡减载治理措施，东、西露天采坑滑坡垮塌等地质灾害频发，进一步加剧生态环境和自然地貌破坏。

该企业《矿山地质环境保护与治理恢复方案》提出，对采坑边缘治理，废石堆及排土场平整削坡覆土，并种植杨树、灌木14.5万株，但截至目前大部分工作未开展。排土场种树2万棵，不足计划的20%，平整场地仅7公顷，不足总面积的7%，地表裸露严重。近100万吨原矿石长期露天堆存在保护区实验区，既未清理也未采取“三防”措施。

吉林省辽源市 “两高”项目违法问题突出

吉林鑫达钢铁有限公司违法建设“两高”项目问题突出，污染治理设施建设滞后，环境污染十分严重。2018年以来，该企业新建14个钢铁配套项目，均存在违法建设或投产问题。

其中，120万吨/年炼焦项目在未取得节能审查、施工许可等手续情况下，擅自于2019年4月开工建设，2020年12月建成60万吨炼焦产能，2021年1月正式投产。炼焦项目未按要求建设干熄焦、烟气脱硝设施，投产以来除尘、脱硫设施一直未投运，炼焦废气长期直排，现场检查时二氧化硫排放浓度高达1928毫克/立方米，超《炼焦化学工业污染物排放标准》排放限值18.3倍。

督察还发现，该企业在国家三令五申化解钢铁行业过剩产能情况下，仍顶风违规变相新增炼铁产能。

山东省济宁市矿山综合整治不力

《山东省露天矿山综合整治行动实施方案》明确，济宁市等7个大气污染传输通道城市原则上禁止新建露天矿山。但济宁市仍多次以矿权整合名义将早已关停的废弃矿山重新办理采矿权，大幅增加矿区面积，进行露天开采。

泗水县振发石材厂、夹谷山石料厂等6家企业的矿山早在2014年就已关停且矿权灭失，济宁市不仅没有开展修复治理，反而于2019年4月将上述6家企业的矿区重新设立采矿权，出让给山东泗冠建筑工程有限公司，并将矿区面积从0.0386平方公里（57.9亩）扩大到0.4433平方公里（664.9亩），增长约10.5倍。

湖北省通山县九宫山国家级自然保护区小水电清理整改工作滞后

2018年，国家有关部门联合印发《关于开展长江经济带小水电清理整改工作的意见》，要求位于自然保护区核心区或缓冲区内的水电站原则上在2020年底前退出，在保护区批准设立前合法合规建设的水电站，可以限期退出，但不得超过2022年。

督察组对地方提供资料核实发现，九宫山自然保护区核心区和缓冲区内的6座小水电站应在2020年底前退出，但通山县放松要求，将退出时间延迟至2022年底，截至督察进驻时仍有5座小水电站在运行。督察还发现，石凯电站于2014年进行改造扩建，装机容量由400千瓦和250千瓦各一台改造为2台400千瓦，未办理相关审批手续。

广东省清远市生活垃圾处置短板突出

2008年清远市开始谋划推进城区垃圾焚烧项目，2011年该项目列入广东省“十二五”规划建设重点任务，要求2015年底建成投运。但项目一拖再拖，前后历经12年，12次选址，直至2020年7月主体工程才正式动工，2021年6月才点火试运行。

受此影响，清远市青山生活垃圾填埋场长期超负荷运行，实际日处理量1100吨，超设计能力57%；实际填埋量413万立方米，超设计库容27万立方米，环境风险和安全隐患问题突出。2018年3月，青山填埋场库满停运，城区每天大量垃圾临时长途转运到英德、佛冈、阳山等市县应急处理，前后持续153天，转运垃圾多达12万吨，给周边市县带来较大环境压力。

督察还发现，清远市多次发生生活垃圾非法倾倒事件，2018年以来已累计发现倾倒案件121件。一些生活垃圾经常和建筑垃圾、工业垃圾、工业污泥混杂一起倾倒在田间地头、山坳矿坑。

300万群众的饮用水水源准保护区内，竟被四川省眉山市、仁寿县违法规划建设了大批房地产项目，大量植被遭到毁坏，原有林木已被成片楼房取代，准保护区水源涵养功能基本丧失。9月17日，中央生态环境保护督察组在通报的新一批督察典型案例中指出，眉山市、仁寿县违规决策为房地产开发“开绿灯”，黑龙滩饮用水水源地内20个房地产项目相继违法开工建设，对准保护区生态功能造成严重影响。

针对无序开发肆意挤占饮用水水源地生态空间的行为，中国环境科学研究院研究员刘录三认为，无序开发的强度一旦超出了生态系统能够自我恢复的阈值，即便付出再多的努力与代价，也难以完全恢复生态系统原有功能。

准保护区内大肆开发房地产项目

黑龙滩水库位于四川省眉山市仁寿县，水域面积23.6平方公里，总库容3.6亿立方米。2010年，经省政府批复划定为集中式饮用水源保护地，是眉山市区、仁寿县、乐山市井研县近300万群众的饮用水水源地，生态功能和地位十分重要。

通报显示，自2018年4月以来，眉山市、仁寿县违反条例规定，在黑龙滩饮用水水源准保护区内大肆开发房地产项目，导致准保护区内居民集中居住点大量增加。

“前期暗访时，我们看到了大片开发建设的情况，回来后查询了相关法律法规，发现开发行为与当地制定的条例确有冲突。”督察人员告诉记者，长期以来，这些房地产项目在成都各大商场投放广告传单等宣传，并且因距离四川天府新区的核心区域车程仅半小时，所以不少生活在成都的居民对这些项目均有所耳闻。

2018年4月以来，眉山市、仁寿县在黑龙滩饮用水水源准保护区内共审批房地产项目20个

记者从督察组了解到，2017年12月，四川省人大常委会会议批准《眉山市集中式饮用水水源地保护条例》，禁止在准保护区内新增居民集中居住点。但位于黑龙滩饮用水水源地准保护区内的长岛未来城、天府生态城2个片区已审批房地产项目20个，规划建设楼房1097栋（其中低层楼房542栋），总用地面积约3222亩，建筑面积约332万平方米。

截至目前，2个片区已建成楼房322栋（全部为低层），占地约546亩，建筑面积约37万平方米；在建楼房775栋（其中低层楼房220栋），占地约2676亩，建筑面积约295万平方米。

据了解，按照当地规划，长岛未来城、天府生态城2个片区合计规划人口达10万人。黑龙滩水库是引蓄型水库，大部分水源来自东风渠。而这些房地产项目就在水库上游，取水点则在水库下游。一旦10万人入驻，由此带来的污染负荷和环境影响显而易见。

现场看到，大量的低层楼房正围绕黑龙滩饮用水水源准保护区临水而建。督察通报称，大量低层楼房邻水而建，严重挤占饮用水水源地生态保护空间。

违规决策为房地产开发开路

督察通报显示，2018年2月，眉山市城乡规划委员会在审议天府生态城、长岛未来城片区项目规划时明确，市人大常委会要对《眉山市集中式饮用水水源地保护条例》有关禁止性条款作出书面说明。

眉山市人大常委会法制工作委员会在无法律解释权的情况下，分别于2018年3月、2020年4月向黑龙滩风景区管委会、仁寿县人民政府出具书面说明，违背立法本意，将条例中“禁止在准保护区内新增居民集中居住点”的规定，解释为“本款规定的立法原意是禁止在准保护区内场镇规划区外的农村地区新增居民集中居住点”。

督察组认为，眉山市、仁寿县违规决策为该区域房地产开发“开绿灯”，直接导致黑龙滩饮用水水源准保护区内20个房地产项目相继违法开工建设。

记者了解到，根据《四川省饮用水水源保护管理条例》规定，地表水饮用水水源准保护区内，禁止非更新性、非抚育性采伐和破坏饮用水水源涵养林、护岸林和其他植被。

但2018年以来，四川省林业和草原局违规为有关房地产项目办理林地使用手续，导致黑龙滩饮用水水源准保护区342.56亩林地被侵占，其中防护林63.45亩。

同时，由于监督管理不到位，2018年以来，黑龙滩流域内还发生88件破坏林地案件，涉及林地面积761.58亩，其中防护林56.80亩。

“现场看到，黑龙滩水库北部及西北部区域大量植被遭到毁坏，原有林木已被成片楼房取代，水源涵养功能基本丧失，影响了黑龙滩水库生态系统的原真性和完整性。”督察组表示。

此外，根据四川省人民政府批准的《四川省黑龙滩生态环境保护试点总体实施方案》，眉山市应于2017年年底前建成生态环境保护工程项目53项。截至本批督察时仍有8个项目未完成甚至未实施，其中应建设的4000亩生态涵养林只完成了192亩，仅占4.8%。

督察通报称，眉山市、仁寿县贯彻落实生态优先、绿色发展理念存在偏差，没有正确处理好发展与保护的关系，对黑龙滩水库的特殊重要地位认识不到位，饮用水水源地保护不力。

无序开发或致生态系统出现不可逆的严重退化

“无序开发、过度开发会挤占生态空间，进而导致土地利用方式发生改变，植被覆盖率下降、水土流失加剧、生态缓冲带受损、污染截留功能下降、生态脆弱性增加、水体自净能力减弱等情况。”刘录三告诉海报新闻记者，人口增多会导致污染负荷显著加大，包括生活污水排放量、生活垃圾产生量增加，居民集中居住区初期雨水带来的城镇面源污染压力等现象。

刘录三表示，房地产开发吸引的人类活动增加会引起生态环境风险加大，氮磷负荷加大会导致水源地富营养化与水华风险，而生活日用品污染也会带来新型污染物与持久性污染物风险，此外还包括事故性风险隐患等。

“环境污染与生态破坏将导致水源地水质下降、生态功能受损，严重影响人民群众饮用水安全与区域生态安全。”刘录三强调，无序开发强度一旦超出了生态系统能够自我恢复的阈值，导致生态系统出现不可逆转的严重退化，即便付出再多的努力与代价，也无法恢复生态系统原有功能。

海报新闻记者注意到，2020年12月，黑龙滩水库水质曾一度达到湖库Ⅰ类水质标准。“保护好300万人民的‘水缸子’，是当地政府应该做的工作，但不能因为环境变好，就要在这里开发。”督察人员认为，“地方要处理、平衡好保护与发展之间的关系，一定要在不影响饮用水水源地安全的前提下，在符合法律法规和保护规划的基础上，才可以进行合理合法的适度开发。”

“这些年来关于环境保护与经济发展的关系一直是大家关注的重点，也是我们督察的重点。”2021年7月26日，中央生态环境保护督察办公室常务副主任徐必久在生态环境部新闻发布会上回答海报新闻记者提问时表示，督察不是发展的对立面，而是发展的助推器，督察就是要引导地方协调处理好发展与保护的关系，协同推动经济高质量发展和生态环境高水平保护。督察要为绿色发展保驾护航，对黑色发展坚决说不。